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Durante las últimas décadas, Chile ha sido un ejemplo de desarrollo económico en Latinoamérica, liderando la región en muchos indicadores económicos y sociales. El país elevó considerablemente su PIB per cápita, y redujo la pobreza significativamente. Esto se debe principalmente al acelerado crecimiento económico registrado en la década de los 90, pero que ha tendido a disminuir durante las últimas dos décadas.
Según el informe del la Comisión Nacional de Productividad (2016) el menor crecimiento registrado en Chile desde el año 2000 en adelante se explicaría debido al nulo crecimiento de la productividad total de factores (PTF) en este periodo.
En el gráfico se muestra la descomposición del crecimiento en los periodos 1990-2000 y 2000-2015.
Es decir, habríamos dejado de crecer a las tasas de la década de los 90 debido a que la productividad no está creciendo en Chile.
Al descomponer el crecimiento podemos analizar si el crecimiento ha sido resultado de la inspiración (productividad) o la transpiración (ahorro e inversión). Crecer en base a transpiración significa hacerlo en base a la acumulación de factores de producción, ya que para acumular factores es necesario ahorrar, lo que implica sacrificar consumo y bienestar. En cambio, la inspiración, es decir, crecer en base a aumentos de productividad nos permite aumentar la producción sin necesidad de ahorrar. Podemos producir más con la misma cantidad de factores de producción.
De Gregorio (2019) muestra que Chile y otras economías emergentes de Latinoamérica, Europa del Este y Asia han disminuido su brecha de PIB per cápita en relación a EEUU entre los años 1990 y 2014, es decir, se están acercando a EEUU en términos de PIB per cápita. Sin embargo, al descomponer el crecimiento relativo se observa que la brecha ha disminuido gracias a la reducción de la brecha de factores de producción. En otras palabras, el capital físico y humano de las economías emergentes se ha acercado a los de EEUU. En contraste, se observa una divergencia en términos de PTF, la brecha con respecto a EEUU ha aumentado. Es decir, nuestra productividad con respecto a la de EEUU empeoró en 2014 en comparación a la situación observada en 1990.
Si queremos recuperar las altas tasas de crecimiento de los años 90, y disminuir la brecha de PIB per cápita que tenemos con los países desarrollados, es fundamental aumentar la productividad total de factores. Necesitamos buscar formas más inteligentes de hacer las cosas, de forma de producir más con los mismos recursos.
Para lograr esta meta, el rol de las instituciones es fundamental, como se explica a continuación.
En economía las instituciones son las leyes, reglas, costumbres y normas de una sociedad. Las reglas del juego—políticas, sociales o económicas—que estructuran los incentivos y restricciones del intercambio (North 1990). Para autores como Acemoglu, Johnson & Robinson, las instituciones son la causa fundamental de que algunos países prosperen mientras que otros fracasan.
Acemoglu, Johnson & Robinson (2005) propusieron una teoría de las instituciones, que se pueden clasificar como instituciones políticas o económicas. Algunos ejemplos de instituciones políticas son el régimen de gobierno y las reglas de la política. Algunas instituciones económicas son los derechos de propiedad y los mercados.
Las instituciones de una sociedad son elegidas en base a las preferencias de los individuos o grupos con poder político dentro de una sociedad, que puede ser poder político de jure (poder que proviene de las instituciones políticas) o de facto (poder de los grupos económicamente poderosos o de las masas organizadas). Los distintos individuos o grupos tienen preferencias por ciertas instituciones económicas, ya que éstas determinan tanto el desempeño económico como la distribución de recursos en una economía. En este contexto, los individuos con poder político influirán para que se adopten las instituciones que los beneficien, que pueden no ser aquellas que beneficien a la economía en general.
Las instituciones también se pueden clasificar como exclusivas o inclusivas. Las instituciones extractivas son las malas instituciones, aquellas que concentran la riqueza y el poder político de un país en una élite, y que mantienen a la economía en el subdesarrollo. En cambio, las instituciones inclusivas, las buenas instituciones, son aquellas que aseguran derechos de propiedad y un acceso relativamente equitativo a los recursos económicos para un amplio sector de la sociedad. Más específicamente, las instituciones inclusivas son aquellas que incentivan a que la población innove, tome riesgos, ahorre para el futuro, encuentre mejores formas de hacer las cosas, aprenda y se eduque, resuelva problemas colectivos y suministre bienes públicos. Este tipo de instituciones permite que los países prosperen.
La causa fundamental sería las diferencias institucionales. Acemoglu, Johnson & Robinson (2002) analizan esta hipótesis estudiando el desarrollo económico de las ex colonias europeas. Durante la época colonial, los europeos se establecieron en algunos países pero no en otros, influidos por la incidencia de enfermedades ambientales—como la malaria y la fiebre amarilla—para las cuales los europeos no tenían inmunidad, lo que se traducía en una alta tasa de mortalidad. Por esta razón, los europeos se establecieron en países de clima mediterráneo—como EEUU, Canadá, Australia y Nueva Zelandia—donde impusieron buenas instituciones velando por sus propios intereses. En cambio, en lugares donde la mortalidad europea era alta, los europeos no se establecieron e impusieron instituciones extractivas, con el objetivo de explotar a la población local.
Las instituciones coloniales persistieron después de la independencia, e incluso perduran hasta la actualidad. En las ex colonias, la elite europea fue reemplazada por una elite criolla, que se beneficiaba de las instituciones extractivas, y por lo tanto, tenía pocos incentivos para cambiar las instituciones.
Durante la época de la revolución industrial, en el siglo 19, aquellos países que tenían buenas instituciones—aquellas instituciones asociadas a incentivos para invertir en capital físico y humano, y en tecnología—aprovecharon las nuevas oportunidades de inversión, acelerando significativamente su crecimiento económico durante los años posteriores. De esta manera, se produjo una gran divergencia de ingresos entre los países con buenas y malas instituciones. De hecho, la mayoría de los países ricos de la actualidad son aquellos que se industrializaron exitosamente durante este periodo.
Actualmente nos encontramos en los inicios de la denominada Cuarta Revolución Industrial, asociada a la aparición de la Inteligencia Artificial. Al respecto, el historiador Yuval Noah Harari piensa que esta revolución tecnológica puede tener un impacto tan grande como la primera revolución industrial en el desarrollo económico de los países. El impacto será tal que podría producir una nueva brecha entre los países, y aquellos que se queden atrás en esta oportunidad nunca podrán cerrarla.
Si Chile quiere prosperar y cerrar la brecha con los países desarrollados, debe tener buenas instituciones, es decir, instituciones inclusivas. La cuarta revolución industrial puede ser la oportunidad para que el país no solo supere sus problemas de productividad, sino también para encauzarse en una nueva trayectoria que conduzca al país a convertirse en una economía desarrollada.
Nuestras actuales instituciones no son ni las mejores ni las peores. Si bien garantizan derechos de propiedad, no son las mejores en términos de distribución de recursos, lo que se refleja en altos niveles de desigualdad.
El siguiente gráfico (OECD 2017) ilustra la efectividad de los países para redistribuir el ingreso. Se muestra un indicador de desigualdad de ingreso (Coeficiente de Gini) antes y después de impuestos y transferencias. Se observa que muchos de los países de la OECD tienen una desigualdad antes de impuestos y transferencias tan grande como la de Chile, o incluso superior a la de Chile, pero que luego de impuestos y transferencias dicha desigualdad disminuye significativamente. Es decir, las políticas públicas en dichos países logran redistribuir efectivamente, lo que no sucede en Chile, donde la mejora es marginal.
En Chile la Dipres es el organismo encargado de evaluar el impacto de los programas gubernamentales. La mayoría de estos programas obtiene una mala evaluación y, aun así, no se hacen cambios relevantes que permitan solucionar los problemas detectados. El principal problema es la resistencia del Congreso, que se opone a reducir o eliminar el presupuesto de los programas mal evaluados.
¿Cómo se puede interpretar la resistencia del Congreso? ¿Por qué se persevera en malgastar los recursos públicos en programas mal evaluados, de bajo o nulo impacto?
La interpretación que darían Acemoglu, Johnson & Robinson, es que las actuales instituciones políticas y económicas—entre las cuales se encuentran los programas mal evaluados—produce una distribución de recursos que beneficia a la elite. Los programas mal evaluados dan trabajo a partidarios, familiares y amigos, y sería impopular para la votación de los congresistas que dichos programas sean reducidos o suprimidos.
Otros economistas como Banerjee y Duflo ofrecen una interpretación diferente, que apunta tanto el origen de los programas como a su evaluación ex post. Los programas públicos fracasan por el problema de las tres ies: ideología, ignorancia a inercia (Banerjee y Duflo 2011). Los programas sociales se basan en ideologías, que no necesariamente se encuentran alineadas con la evidencia empírica; se diseñan en base a la ignorancia de las condiciones reales, de cómo operaría el programa en la calle; y sobreviven gracias a la inercia. El despilfarro y el fracaso de las políticas a menudo se produce por la falta de interés en la fase de diseño de las políticas (se trata de un problema institucional a nivel microeconómico, a nivel de las reglas de los programas gubernamentales).
El crecimiento que no es acompañado de reducción de la pobreza no es sostenible
Banerjee (2008)
El país necesita mejores instituciones, que incentiven a que la población innove y tome riesgos, y que de esta manera impulsen el crecimiento de la productividad. Asimismo, las instituciones deben asegurar un acceso relativamente equitativo a los recursos económicos para un amplio sector de la población. Para este objetivo es fundamental modernizar el Estado y mejorar la efectividad del gasto público. Si la redistribución fuera efectiva, si la población se beneficiara realmente de los programas públicos, un mayor porcentaje de la población estaría en condiciones de ahorrar, invertir, tomar riesgos e innovar.
Claramente este análisis es incompleto. Hay muchos otros factores que afectan el crecimiento, tanto a nivel macro como micro, tanto a corto como a largo plazo. Este artículo será simplemente el primero de una serie enfocada en indagar en aspectos del crecimiento económico.
Acemoglu, Johnson & Robinson (2002). Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution. The Quarterly Journal of Economics.
Acemoglu, Johnson & Robinson (2005). Institutions as a Fundamental Cause of Long-Run Growth, Handbook of Economic Growth.
Banerjee (2008). Big answers for big questions: the presumption of growth policy.
Banerjee & Duflo (2011). Poor Economics: A Radical Rethinking of the Way to Fight Global Poverty. PublicAffairs.
Comisión Nacional de Productividad (2016). Informe Anual: La productividad en Chile.
De Gregorio (2019). Productivity in Emerging-Market Economies: Slowdown or Stagnation? Working Paper. Peterson Institute for International Economics.
De Gregorio (2020). Material de clases asociado al libro Macroeconomía Teoría y Políticas.
North (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press.
OECD (2017). Redistribution of income. Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris.
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